Financiamento local e incentivos

En primeiro lugar, un debe recoñecer que un sistema de financiamento local –uso local como antónimo de central, non como sinónimo de municipal- debe procurar que os políticos locais sexan completamente responsábeis das consecuencias financeiras das súas políticas. Así, os gobernos locais cuxos ingresos dependan fortemente das transferencias do goberno central ou cuxos déficits sexan financiados polo goberno central mediante rescates ou calquera outro mecanismo, tenderán a ter un comportamento irresponsábel. 

 

A dependencia de ingreso alleos implica que poden incrementar gastos sen aumentar os impostos sobre os cidadáns da súa xurisdición. Por tanto, non teñen incentivos a limitar o gasto, mais ao dispendio. Este incentivo perverso agrávase cando o sistema de financiamento é tal que os gobernos locais con maiores déficits receben mais transferencias ou son rescatados polo goberno central cando a súa débeda se converte en insustentábel. O desacoplamento entre aqueles que pagan os impostos e aqueles que receben os beneficios leva a unha carreira irresponsábel pola captura de fondos para financiar bens e servizos públicos locais cuxos custos non son soportados exclusivamente polos beneficiarios, mais polo conxunto de contribuíntes de todas as xurisdicións que constitúen o Estado. O exceso de gasto está entón servido.

 

Os gobernos locais cuxo financiamento depende feblemente de recursos propios teñen escasos incentivos a implementar políticas públicas que promovan o crecemento económico local. A razón é simple: o incremento da recadación impositiva proveniente dunha base impoñíbel ampliada non repercute sensibelmente nas arcas locais. Consecuentemente, os gobernos locais non se preocupan en demasía por alargar esta base impoñíbel. 

 

Moitos autores recoñecen na descentralización da China unha das chaves do seu rápido desenvolvemento económico. Porén, a organización do Estado chinés experimentou unha sensíbel mudanza entre a época do pesadelo maoísta e a actual. Os economistas Jin, Qian e Weingast mostran no seu artigo de 2005 “Regional decentralization and fiscal incentives: Federalism, Chinese style” publicado no Journal of Public Economics que durante a época maoísta o goberno central apropiábase de aproximadamente o 75% dos ingresos adicionais dos gobernos provinciais. A situación inverteuse durante o período de alto crecemento que seguiu as primeiras reformas, entre 1981 e 1992. Neste tempo as provincias chinesas retiñan en media o 89% dos ingresos adicionais xerados dentro da provincia. Por tanto, a evidencia suxire que quedar cos froitos fiscais do crecemento económico incentivou as autoridades provinciais a favorecelo.

 

Existen outros moitos exemplos na literatura económica que sustentan esta tese. A economista Lucie Gadenne, nun artigo do 2013 aínda sen publicar, encontra que tanto a calidade como a cantidade das infraestruturas educacionais  fornecidas polos gobernos municipais brasileiros aumentan cando se incrementan os ingresos que obteñen de ingreso propios, mais non o fan se o incremento dos ingreso provén de transferencias. A tamén economista Ekaterina Zhuravskaya nun artigo do ano 2000 titulado “Incentives to provide local public goods: fiscal federalism, Russian style” publicado no Journal of Public Economics, usiando dados de 35 grandes cidades en 29 rexións rusas para o período 1992-1997, encontra que a creación de empresas é menor nas cidades mais dependentes das transferencias rexionais que nas cidades mais dependentes dos recursos tributarios propios. Os economistas Shleifer e Vishny en “Government in transition” capítulo incluído no libro por eles editado “The grabbing hand: government pathologies and their cures” mostran que mentres en Polonia os concellos teñen incentivos en fomentar a prosperidade local porque as súas finanzas recaen principalmente en recursos impositivos propios, en Rusia os gobernos locais non teñen estes incentivos pois os seus ingresos dependen principalmente de transferencias provenientes de niveis maiores de goberno que ademais reducen estas transferencias cando os concellos incrementan os seus ingresos.

 

Pódese argumentar que unha maior descentralización conduce a unha menor corrupción e, en xeral, a menos políticas favorecedoras do rent-seeking. A razón estriba na concorrencia entre xurisdicións, a cal restrinxe a capacidade dos gobernantes locais para implementar políticas repartindo privilexios e prebendas, de xeito legal ou ilegal. Porén, para que isto sexa así, é preciso que o financiamento das autoridades locais recaia en recursos tributarios propios, non en transferencias do goberno central. 

 

Os gobernantes locais teñen dous xeitos ben diferentes de obter apoio político. Un é mediante o clientelismo, a corrupción e a creación de rendas. O outro é mediante o fomento da prosperidade local. Na medida en que os seus recursos financeiros dependan mais sobre os recursos fiscais xerados na propia xurisdición terán mais incentivos en emprender a segunda vía. Ademais, como normalmente as transferencias do goberno central implican condicións, os gobernos locais poden procurar responsabilizar ao goberno central dos pésimos resultados das súas malas políticas e acochar así as súas corruptelas e ineptitude.  Nun artigo de 2013 dos economistas Brollo, Nannicini, Perotti e Tabellini titulado “The Political Resource Curse” publicado na American Economic Review poñen de manifesto, usando dados de municipalidades brasileiras, que maiores transferencias federais aos gobernos locais incrementan a corrupción política e reducen a calidade dos candidatos a alcalde.

 

Non debemos esquecer que nun contexto no que os cidadáns receben bens e servizos públicos en contrapartida das súas contribucións fiscais, estes serán mais proclives a cumprir voluntariamente coas súas obrigas fiscais. Instaurándose así un círculo virtuoso e reducíndose os custos asociados á evasión fiscal. Jeffey F. Timmons nun artigo de 2005 “The fiscal contract: States, taxes, and public services” publicado en World Politics arguméntao.

 

Un tamén debe ter en conta que cando os recursos locais dependen en demasía de decisións arbitrarias do goberno central entón a autonomía dos primeiros está cuestionada xa que o goberno central posúe un inestimábel mecanismo de presión para condicionar as decisións dos gobernos locais.

 

Certamente, existen tanto desequilibrios verticais como horizontais que poden xustificar que unha pequena parte dos ingresos locais recaian en transferencias do goberno central. Os desequilibrios horizontais prodúcense cando o goberno central recada mais eficientemente os impostos que os gobernos locais. Os desequilibrios horizontais danse cando as xurisdicións locais difiren na súa renda e por tanto na súa capacidade para fornecer de bens públicos. Por tanto, tanto razóns de eficiencia como de equidade poden xustificar a existencia de transferencias. Porén, as ganancias de eficiencia provenientes da corrección destes desequilibrios téñense revelado de segundo orde se comparados cos efectos sobre os incentivos xa comentados. Da equidade falaremos noutro momento. Mais, afortunadamente, existe un xeito de articular un sistema de transferencias do goberno central aos locais que minimiza o problema dos incentivos. Consiste en implementar un sistema de transferencias non linear que, en primeiro lugar, non premie a aqueles que exhiben maiores déficits ou peor desenvolvemento económico e, en segundo lugar, permita que as autoridades locais se apropien de toda -ou a maior parte- da recadación fiscal xerada por riba dun certo limite fixado de renda, premiando así aos que exhiben un mellor desempeño económico.

 

O sistema de financiamento autonómico e municipal español exhibe moitas eivas. Estas están a xerar conflito. Posibelmente os confrontos se resolvan cunha pronta reforma. Mais compre que esta se faga co obxectivo de alicerzar a prosperidade. A ver se é así.